2010年3月10日，金盞鄉一家打工者博物館，負責人在整理展覽的暫住證。北京將推行居住證以取代暫住證，居住證立法有望今年完成。新京報資料圖片 楊杰 攝

　　政協北京市第十二屆委員會常務委員會第九次會議昨日召開，會議通過了“關于首都全面深化改革若干問題的建議”，并發布這些問題的調研報告。其中，“關于創新首都人口規模調控機制的調研報告”建議，應增強居住證的“有用性”和社會功能，將提供居住證作為在京購房租房、購車、子女接受義務教育、就業等社會事務的必要條件。此外，針對進京戶口審批，報告建議建立涵蓋中央有關部委的進京戶口審批協調機制。

　　■ 問題

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　　41個部門能批進京戶口

　　“關于創新首都人口規模調控機制的調研報告”指出，目前具有進京戶口審批權的有中央、軍隊和市屬三大系統共26個單位的41個部門，條件標準不統一，除北京市系統外沒有指標限制。又如中央有關部門出臺的個別政策對首都人口發展因素考慮不足，使有些部門審批規模隨之擴大。

　　北京市人口管理職能分散在多個部門，不同部門在制定與人口調控相關的政策時缺少統籌，缺乏工作合力。已經進行的流動人口管理體制調整還不徹底，市級層面成立了實有人口專項組，區縣層面的調整不同步，有些并未成立相應的組織機構。

　　【建議】 戶籍審批應政策加指標

　　調研報告建議，由中央有關部委、駐京部隊及市政府有關部門組成，建立更高層級的議事協調機制，負責研究決定超出北京市事權的人口發展的重大問題，制定適合首都人口發展的重大政策。推進建立進京戶口審批協調機制，根據“控制數量、優化結構”的原則，制定進京戶口指標分配方案和年度計劃，實施“政策加指標”進京戶籍審批機制。

　　同時，要建立北京市層面的協調機制。應由市政府一名領導牽頭，市發展改革部門負主責，使各部門制定的相關政策在人口規模調控上方向一致，切實避免不同部門各取所需的政策“滿天飛”，防止政出多門。

　　此外，應加快京津冀一體化進程，形成一批次級城市群，增強次級城市對人口的吸引力。

　　2

　　暫住證社會功能單一

　　調研報告稱，目前，北京市公安、統計、衛生計生、人力社保、民政、教育等部門均有自己的人口信息數據庫，縱向信息相對完整，但是橫向缺少協調共享，存在著“各自為政、各自為用”的現象，多處于孤島狀態。

　　此外，流動人口信息采集存在困難，一方面暫住證社會功能單一、弱化，流動人口沒有登記積極性，而且不主動登記也沒有不利后果，暫住證不能有效承擔人口信息登記功能；另一方面，流動人口流動性強，入戶采集缺乏有效措施和保障，人手少，門難進，報不準，困難較大。對瞬間人口缺少監測。

　　【建議】 居住證應增強有用性

　　調研報告建議，完善全市統一的人口信息化平臺。由市公安局牽頭，整合公安、統計、人力社保等各方面的數據資源，建立統一的人口基礎數據庫。進一步明確各部門在人口信息平臺上的共享目錄，切實轉變人口信息孤島現象。

　　另外，嚴格外地來京人員到經常居住地進行居住登記管理，將居住證制度作為人口登記管理的基本制度。增強居住證的社會功能，將提供居住證作為在京購房租房、購車、子女接受義務教育、辦理工商登記、就業、參加社保、購買公交一卡通等社會事務的必要條件。通過增強居住證的有用性，引導外地來京人員自覺履行居住登記。

　　同時，應建立實有人口的監測體系和預警機制。

　　“2013年北京戶籍人口增至1316.3萬，常住外來人口增至802.7萬人；2000年至2013年，北京常住外來人口年均增長42萬人，戶籍人口年均增長16.1萬人；人口區域分布不均衡，部分區縣人口量與經濟量、公共服務資源量很不匹配，職住分離十分明顯。

　　北京人口規劃設定的上限，都很快被提前突破，規劃屢破屢調成為常態，這主要是由于缺少人口規劃的剛性約束。人口規劃實施過程中，缺少有效的監督檢查，人口規劃突破后，沒有相應的問責機制。”——關于創新首都人口規模調控機制的調研報告

　　■ 進展

　　北京居住證立法今年有望完成

　　2014年北京藍皮書建議居住證“積分高者可落戶”

　　針對公眾關注的北京市居住證管理辦法立法進展，北京市法制辦有關負責人此前表示，居住證的主要功能包括信息掌握、社會控制、決策參考等基本功能和信用憑證、差異化服務等衍生功能，居住證立法要解決的主要是確保居住證的基本功能能夠完整準確地實現。北京市居住證管理辦法是今年的計劃完成項目，由市公安局負責起草，目前正處于起草階段。該辦法的具體內容將包括居住證的登記、辦理等方面。此外，北京市還將緊密關注國家相關立法進展。

　　今年初的北京市“兩會”政務咨詢會上，北京市公安局相關負責人表示，實施居住證制度首先需要對外來人口年齡結構、數量、職業等進行摸底，以及各種功能的負載調研。居住證將取代現在的暫住證，成為北京市人口管理的一個重要手段。居住證今后將負載一些服務功能，包括現在暫住證就能享受的70歲以上老人免費坐公交、免費逛公園等。不過，居住證到底將負載哪些社會服務功能還沒確定，但功能肯定比現在的暫住證多。此外，居住證考慮不設申辦門檻，以此推動來京人員主動登記。

　　此前發布的2014年北京藍皮書建議北京市居住證制度采取“一證”模式，將流動人口的權益待遇分為基本公共服務和較高層次權益兩類，并制定出臺積分制入戶辦法，依據積分情況由高到低對滿足分值要求者辦理落戶。

　　■ 觀察

　　居住證制度“推進”已4年

　　今年北京市人代會上，市長王安順作政府工作報告時首次提出“人口規模控制”概念。政府工作報告還明確提出推行居住證制度。

　　“北京將加快研究居住證制度，今年有望有突破性進展。”今年北京市“兩會”政務咨詢會上，北京市公安局相關部門負責人說。

　　推行居住證制度始于2010年

　　事實上，北京推行居住證制度從2010年起被首次提出。據公開報道，2010年5月，北京市委常委、市公安局局長傅政華表示，公安機關為了居住證制度的推出，正在進行全市實有人口的全覆蓋調查，為居住證制度奠定基礎。

　　隨后4年，居住證制度一直“按部就班”地推進，并在北京市政府以及有關部門的重要報告中常被提起。

　　2012年北京市第十一次黨代會上提出5年工作重點，其中提到要統籌人口宏觀調控與服務管理，積極推行居住證制度，深化“以業控人、以房管人、以證管人”的管理模式。

　　2013年北京確定了26項重點改革任務，其中人口調控指標納入了政府績效管理。在有序調控人口規模方面，北京將啟動實施居住證制度，同步研究制定醫療、教育等相關公共服務配套政策措施。

　　今年加快研究居住證制度及配套措施

　　今年7月，北京市十四屆人大常委會第十二次會議上，居住證制度再次被提起，北京將通過完善法律、經濟、行政等多手段協調人口調控機制，加快研究居住證制度以及配套措施，推進中心城人口疏解。

　　“居住證制度已經提了多年。”北京大學人口研究所教授陸杰華認為，居住證制度的設立可以使政府了解流動人口情況、為公共財政設計和預算提供依據，也涉及社會管理的多方面。據了解，相關部門已經開展了關于北京實施居住證制度的調研工作，并將借鑒廣東、浙江等地做法，加強和改善流動人口服務管理工作。（新京報記者 鄧琦 郭超）