2024年08月09日
鄭悠然
黨內法規是中國特色社會主義法治體系中一個獨特的法治概念，其產生和發展與中國共產黨的從嚴管黨治黨實踐以及其作為執政黨的身份地位息息相關。黨內法規能為法治體系提供正當性保護，促進其實施與發展，此即黨內法規的法治保障功能。在進一步全面深化改革的背景下，充分發揮黨內法規的法治保障功能，完善中國特色社會主義法治體系，對于繼續完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化具有重要意義。
黨內法規法治保障功能的內涵闡釋
黨內法規的法治保障功能源于其特殊的結構基礎。黨內法規具有政治系統與法律系統的耦合結構，這使得其有著不同于國家法律的獨特屬性。2021年，習近平總書記在第二次全國黨內法規工作會議開展前強調，“要發揮好黨內法規在維護黨中央集中統一領導、保障黨長期執政和國家長治久安方面的重大作用”。可見，政治性深刻形塑了黨內法規的制度樣態和制度功能。政治性強調對決策的高效貫徹，即效率論；而法治性強調價值平衡和權利保障，即控權論。黨內法規作為一個兼具政治性和法治性的產物，具有彌合政治與法治沖突的保障功能。
黨內法規的法治保障作用體現在三個方面：第一，強化中國共產黨執政效率。黨的執政思想和執政方針需要通過黨內法規予以落實，黨規可以先于國家法律制定。第二，為執政黨行使公權力提供立法依據和行為規范。堅持黨對一切工作的領導，需要運用黨內法規和憲法法律捍衛黨的執政權力，同時規范黨的執政行為。黨內法規將黨的領導活動納入規范范疇，確保了黨的領導活動的規范化，為依法執政、依法治國提供了堅實基礎。第三，實現與國家法律的銜接互補。黨內法規與國家法律具有價值統一的關系。黨內法規是黨的意志和主張的集中體現，國家立法是人民意志的體現，黨全心全意為人民服務的宗旨決定了黨的意志與人民意志具有一致性，兩者具有價值的統一性。
黨內法規法治保障功能的重要價值
黨內法規的法治保障功能有助于實現人民意志和黨的意志的高度統一。堅持中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征和最大的制度優勢。中國共產黨以馬克思主義為指引，堅持從中國實際出發，團結帶領人民群眾追尋民族復興的偉大理想。黨的綱領、路線、方針、政策具有極強的社會認同和指引作用，將人民群眾緊密團結起來，形成社會發展的強大動能。因此，堅持黨的領導、鞏固黨的執政地位是毫無疑問的。實現人民意志和黨的意志的高度統一和步調一致，是解決黨與國家問題的根本方法。在此過程中，黨內法規發揮法治保障功能至關重要。一方面，黨內法規屬于廣義法律。實施成熟的黨內法規可以通過立法程序成為國家法律，進一步實現黨的意志和國家意志的融合。另一方面，同黨內規矩、黨內規范性文件等相比，黨內法規是黨的制度體系中的核心部分和高級形態。黨內法規的法治保障功能有助于實現依規治黨和依法治國的有機統一。
黨內法規法治保障功能的實現路徑
新時代新征程，完善中國特色社會主義法治體系，健全黨內法規同國家法律法規銜接協調機制，應從三個方面充分發揮黨內法規的法治保障功能。
一是妥善處理政治話語與黨內法規的關系。黨內政治話語是黨內政治文化的重要組成部分。對于優秀的黨內政治話語，應當通過特定黨規制定程序將其上升為黨內法規，促進優秀政治文化落實為實體制度和行為規范，以推動政治目的的實現，加強黨組織的戰斗力。
二是妥善處理黨內法規與法治體系其他部分之間的關系。國家法律和黨內法規是法治建設的兩大重要板塊，二者價值追求和制度目標的近似性，決定了必須實現銜接協調。價值追求上，二者維護的根本政治主張和政治制度完全一致，代表最廣大人民的根本利益，堅持人民民主專政。制度目標上，二者共同服務于推進社會主義現代化建設，實現中華民族偉大復興的偉大理想。雖然黨內法規和國家法律有著千絲萬縷的聯系，但二者法理層面并不等同。
三是妥善處理黨內法規與國家治理之間的關系。中國共產黨的執政黨地位，使得黨內法規介入國家治理具有現實合理性。黨內法規介入國家治理主要體現在兩個方面：首先，具有高度政治性的事項，黨內法規通常會直接予以調整，以實現黨的絕對領導或直接領導。其次，對于經濟、文化等更適合由國家法律調整的領域，黨內法規通常會提出宏觀性、原則性要求，發揮間接領導作用。
（作者單位：北京大學法學院）
